全国首个丨执法机构规范化建设试点，交卷，80%下沉乡镇

“人员到岗率提升约30％，装备配备量提升约44％，环境问题发现率提升约30％，执法办案效率提升约10％，执法案件争议发生率降低约79％……”近日，2023年第二期全国生态环境保护综合行政执法高级研修班在浙江省湖州市开班，湖州市生态环境局局长潘鸣向记者介绍了湖州执法机构规范化建设的成效。

2022年4月，湖州获批生态环境保护综合行政执法机构规范化示范单位建设全国首个试点。一年多时间，队伍面貌、执法能力等各方面有了看得见的变化，这不是一件易事。一线执法工作的“疑难杂症”不少，各地存在一定共性，有的问题看起来似乎“无解”，至少在短时间内难有改变。

面对这些“老”问题，湖州交出了怎样的“新”答卷？

基层力量薄弱？

建“阵地”，80％的人下沉到乡镇

“既然是基层的问题，那就到基层去解决。我们把办公室建在最一线的乡镇，因为市、县建设得再好，一旦出现问题也不能及时赶到现场，非常影响工作效率。”湖州市环境应急与事故调查中心主任慎佳泓是此次执法机构规范化建设试点工作的负责人之一。她介绍，湖州有一个纵向改革思路——市、县、乡镇3级联创。打通这3级关系的做法并不罕见，但湖州对执法重心和执法力量重新进行了分配，目标明确直指基层。

湖州市、县级执法队一共有7个，而乡镇执法中队有32个。

面临的第一个现实难题就是：在哪办公？

湖州探索了“独建、联建、合建”3种建设模式。简单来说，一部分自己建设，一部分借力。慎佳泓告诉记者，有的乡镇政府有空置办公室，就腾出来给执法中队；有的是借助“生态联勤警务站”模式，在京杭大运河、饮用水水源地、工业园区等重要生态环境点位，与公安部门联合办公。

通过这些方式，湖州共拓展出功能性办公场所约4500平方米。此前，湖州出台执法统一标识应用建设指南、数字化办案区建设指南和基层站所建设方案。根据这些标准，湖州市、县、乡镇3级执法办公场所全部实现了功能分区管理，询问室、装备间全配套，统一标识全落地，机构形象焕然一新。

有了“阵地”，湖州市80％以上的生态环境执法人员常驻中队办公，形成上端统领、底座扎实的“金字塔”形执法队伍体系。依托乡镇执法中队，执法“半小时通勤圈”的想法得以实现，办案效率大幅提升。

“生态环境执法重点在基层、难点在一线，而乡镇是我国最基层的政权组织。在乡镇设置或派驻生态环境执法机构，有利于尽早发现区域内潜在性、苗头性问题，尽早收集掌握企业、百姓所想所求，尽早处置环境突发事件和矛盾纠纷，也有利于加强与乡镇政府协同联动，督促其更好履行环境管理职能，这符合行政执法改革的方向。”湖州市生态环境保护行政执法队副队长钱明忠表示。

人手不足、没装备？

破解编制难题，装备配置现代化

在试点工作启动之前，慎佳泓参与了一次问题摸底调研，发现最突出的还是人员和装备问题。

“基层站所必须要有两名执法人员，同时持执法证件进行执法，否则就是违规。我们发现，有的基层站所配不齐这两张证。另外，有执法人员说，执法车不够用，他们只能开私家车去执法。”慎佳泓认为，人和装备是执法机构规范化建设无法绕开的问题，因为这是基础，这两个问题不解决，工作就难以推进。

这不仅仅是湖州面临的难题。人员力量不足在很多地方“无解”，因为大规模增加编制很难实现。湖州的客观条件也是如此。

“我们对现有编制重新进行了梳理，发现有一部分空编，就去协调高标准招录执法人员；有的在编人员不在执法岗位上，就推动其归岗，无法归岗的就将这部分编制转出去，从而空出一些编制；有的执法岗位上的骨干力量却不在编，就为其创造条件转入编内；此外，还借调了部分其他编制的人员。”慎佳泓介绍，通过这样的方式，人员紧缺问题得到了缓解。

道理虽然简单，但做起来非常难，人员调动往往牵一发而动全身，需要大量的沟通成本。记者了解到，湖州之所以能顺利破解事业编执法资格难题，多部门合力发挥了重要作用。湖州市委组织部将生态环境执法机构纳入第一批行政执法类公务员分类管理单位，生态环境系统149人完成身份和职级转换，市、县两级组织部门大力支持执法人员转隶、转岗、招录等工作，市委编办、司法局、人社局共同支持解决基层生态环境站所事业编制人员行政执法证申领难题。

此外，如何合理分配人员力量也是个“技术活”。

湖州共有32个执法中队，但并不是每个乡镇都有，而是根据监管需求差异进行个性化配置。有的地方有大型化工园区，就必须设中队，多配人手；有的地方以旅游业为主，会选择一个中间地带设一个中队，同时监管周围几个乡镇。在人员搭配上，会倾向于“新老结合”，老同志经验丰富、新同志技术能力强，取长补短可发挥各自所长。

装备方面，湖州也进行提档升级。标配设备全量配齐，全市共配备执法车辆39辆；选配设备购置了走航车、热成像夜视仪、无人机、无人船、暗管探测器、溶解氧仪、FID、PID等20种使用频率较高的设备，以及环境应急所需的应急车、防爆对讲机和卫星电话等。

装备问题实际上只与一个因素有关，就是资金。

毕竟执法装备的价格相对高昂，“配齐”对有的地方来说不现实。

湖州的资金保障有力。2500余万元的资金支持是执法机构规范化建设能够顺利推进的关键。这得益于当地政府的高度重视、高位推进。作为绿水青山就是金山银山理念诞生地，湖州生态环境工作获得的关注度和重视度相对较高，固然有其天然优势，但慎佳泓认为，这也离不开湖州生态环境人积极进取，坚持“有为”才得到了政府更多信任和支持。“我们还是要想办法提升自己的价值，对社会发展贡献度越大，得到的支持就会越多。”

慎佳泓还提出一个观点：执法装备没必要追求“全”和“贵”。除了标配，一些设备可以部门间共学共用。对于一些高精尖设备，市、县层面可以少量购入，建设好全市执法装备库并完善执法装备统筹调度制度，需要时可随时借用。

执法能力弱？

打牢基础靶向施策，不“眉毛胡子一把抓”

“有些问题，别人来查马上就能发现，但我们自己发现不了。”试点建设启动之前，慎佳泓认为，湖州的环境执法短板还是比较明显的。

执法能力的提升，除了个人素质要提高外，整个队伍的理念、工作的方式方法都要有所转变提升。

针对个人能力的提升，培训必不可少。湖州的一个策略是由点及面，即重点培养出标杆人才，再由这些人才带动整个队伍能力的提升。例如，在线监测问题难发现，经常要请第三方给予技术支持，湖州会专门确定一名学习能力强的执法人员跟随学习，达到精通水平，这样每个地方的执法队伍至少能保证有人懂，在此基础上由点及面，带动其他执法人员共同进步。

“对于基层来说，先别急着谈提能力，单是把工作执行到位、符合规范就不容易。”慎佳泓说，这其实就像小学生学写字，做不到横平竖直，就很难把字写好看。为此，湖州建立了约30个执法管理制度，对执法活动各环节进行细化规定，统一文书、流程、标准和裁量。

从“人防为主”转向“技防优先”，也是湖州的发力方向。曾经湖州的环境执法人员多数情况是线下办案，现在转为了线上。

在前不久召开的2023生态环境厅局长论坛上，生态环境部生态环境执法局局长赵群英表示，非现场执法是未来执法监管的必由之路和必然选择。试点启动后，湖州推行“执法检查＋调查取证＋办案过程”全链网办，推进环保“E企管”平台建设应用，建立执法“分级监管账”“智能发现账”和“精准服务账”。从污染排放、执法监管、环境安全、公众监督4方面对企业实行“红黄绿”三色赋码和分级管控。构建在线、总量、危废、工况问题发现智能模型，轻微问题直接推送企业提醒预警，建立“先提醒、后执法”的亲情服务模式。目前，全市已有效预防环境违法违规行为1124家（次），防范企业发生行政处罚240余万元。

值得注意的是，湖州在提升执法能力方面，没有“眉毛胡子一把抓”，而是以问题为导向，有的放矢。

针对大案要案发现和办理，成立浙江省首个环侦作战分中心，建立生态环境领域重大案件办理制度，与公安部门组建专案组办案，常态化开展联合专项行动。上文提到的“生态联勤警务站”模式是全国首创。

针对以往多头查、重复查、各自为阵的弊端，整合建设、农业、交通等7个单位及水、气、土、监测中心等业务处室人员力量组建专门队伍，一体开展执法、检查和督查帮扶工作，实施“进一次门、查多项事、一次到位”，最终形成业务处室提供问题线索和短板、督查组开展现场核查与督办、新闻媒体定期曝光、执法队跟进查处违法行为、属地政府整改和销号的闭环责任体系。

针对边界监管有盲区死角，与周边5市、8县区均建立生态环境区域联动发展合作框架，推动区域环境共管、污染问题共治、环境风险共防、信访矛盾共调。在江浙省界吴兴区域首创执法监管“互延一公里”做法，常态化开展跨省联合执法。

“能力提升的过程并非一蹴而就，可能一两年都看不出明显成效，需要坚持。”慎佳泓说。

回顾一年多来的试点建设历程，湖州市生态环境保护行政执法队队长闵肖立认为，有两点经验很关键。“政府重视、机制保障是前提。”湖州市委、市政府将执法机构规范化建设工作纳入区县党委政府生态文明建设目标管理责任书，列入年度污染防治攻坚重点任务清单，由市政府主要领导亲自部署、分管领导常态督导，区县政府分管领导具体落实。生态环境部门成立市、区县两级规范化建设工作领导小组，市级落实专人牵头、区县落实专人领办，乡镇落实专人实施，以上率下推动工作落地见效。

如何保障工作高效顺畅运转？

在闵肖立看来，这件事没那么复杂，就两点：

一是列时间表，明确奖惩。湖州实行建设指标项目化管理，每项指标制定时间表、路线图，一周一监测、一月一会商、一事一督办，定期召开工作例会，研究工作推进中的重点难点问题和解决措施。采取预警提示、进度通报、约谈整改、后进地区表态发言等措施督促各项工作落实，对表现突出集体在资金安排、评先评优上给予一定倾斜，对影响全市工作进度的，在美丽湖州建设和污染防治攻坚考核中一票否优。

二是急事缓办，抓重点、分主次。一年的试点时间非常紧张，但湖州还是拿出3个月在长兴县进行试点，随后才全面铺开。湖州不急于冒进的特点在后续工作中也能体现出来。“我们最先做的就是摸清楚现有问题，不要怕问题顽固难解决，这些问题恰恰提供了改革的抓手和方向，然后通过盘活现有资源等方式解决问题。”闵肖立说。

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来源丨“局中局”综合整理：中国环境、网络。

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